Retour d’expérience et tour d’horizon d’une Loi (trop ?) ambitieuse.
La loi résonne, une promesse d’espoir,
Mais sous ses règles, se cachent les doutes,
L’équilibre fragile, la quête du savoir,
Entre les terres, et l’homme qui les écoute
La publication du rapport d’information du Sénat sur la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols en date du 9 octobre 2024 représente l’occasion idéale pour faire un point d’étape sur l’application et la mise en œuvre de la Loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ».
Près de 4 ans après son entrée en vigueur, que reste-il de l’extrême ambition affichée dans l’intitulée de la Loi « Climat et résilience » ?
I – La Loi climat et résilience en 2025
Avant de revenir sur les conclusions du rapport d’information, il apparaît essentiel d’effectuer un rappel synthétique sur les principaux mécanismes consacrés par cette loi ainsi que sur les évolutions de ces dernières années en matière de lutte contre les effets du changement climatique.
La loi Climat et résilience du 22 août 2021 (Loi n° 2021-1104 – https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043956924 ) a inscrit la lutte contre l’artificialisation des sols dans les principes généraux du Code de l’urbanisme avec, pour objectif lointain, l’absence d’artificialisation nette d’ici 2050.
La nouvel article L. 101-2-1 du Code de l’urbanisme définit ce processus en référence à l’atteinte durable aux fonctionnalités du sols :
« L’artificialisation est définie comme l’altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d’un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage ».
Ce n’est pas la seule définition qui résulte de cette loi, laquelle définit également la notion de « renaturation des sols » comme étant « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé ».
S’en déduit, reprenant le dernier alinéa de l’article L. 102-2-1 du Code de l’urbanisme, que « l’artificialisation nette des sols est le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ».
L’objectif assigné à cette loi, au travers de ces définitions, est donc claire : réduire à peau de chagrin toute artificialisation des sols à l’horizon 2050 et encourager la renaturation de sols lors de nouveaux projets afin d’atteindre, à terme, l’ambition de zéro artificialisation nette des sols.
Pour se faire, la loi « climat et résilience » a prévu un processus construit sur deux principales temporalités : Tout d’abord une période transitoire, de 2021 à 2031, et une période dite « finale », s’étalant de 2031 à 2050 et au-delà.
S’agissant de cette première période, et compte-tenu de l’absence de données fiables et antérieures pour mesurer l’artificialisation des sols sur le territoire Français en cohérence avec les nouvelles définitions de l’article L. 102-2-1 du Code de l’urbanisme, ce sont les données de « consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers » qui s’imposent afin d’établir les objectifs de réduction lors de la première tranche décennale de 2021 à 2031 par rapport à la période de référence de 2011 à 2021.
Concrètement, l’objectif affiché pour chaque territoire est une réduction de cette consommation d’espace de 50% par rapport à la période de référence. Cette réduction devant trouver traduction dans tous les documents d’urbanisme, soit lors de leurs élaborations soit lors de leurs révisions (cet objectif devant se traduire dans le Projet d’aménagement et de développement durable (PADD)), une révision générale du PLU dont la modification des orientations générales impose une révision générale du PLU/PLUI.
🔎Rappel : La consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entendue comme « la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés sur le territoire concerné ».
Il résulte donc de ce qui vient d’être dit que l’ensemble des règles qui s’imposent pendant la période transitoire ne visent que l’urbanisme réglementaire et non l’urbanisme opérationnel, ce dernier sera impacté seulement à compter de 2031, et d’une manière encore fort peu perceptible.
La réduction de la consommation des ENAF s’articule autour de deux notions :
-La « consommation d’espaces effective passée », laquelle est un bilan réel dont la mesure peut s’effectuer par différents outils d’observation du changement effectif d’usage ou d’occupation de sols.
👍A noter : S’agissant d’un bilan effectif, la nature du zonage au sein des différents documents d’urbanisme n’a pas d’importance sur le calcul de la consommation effective passée. Seul le changement d’usage effectif est pris en compte.
-Et la « consommation d’espaces potentielles future planifiée », laquelle fait directement référence aux objectifs de l’article L. 102-2-1 du Code de l’urbanisme et laquelle s’impose aux PLU depuis 2021 dans le cadre d’une élaboration ou d’une révision.
Cette consommation se calcul en superposant, d’une part, les dispositions d’urbanisme les plus susceptibles de générer in fine une consommation d’espace effective (par exemple l’ouverture d’une nouvelle zone urbaine sur une ancienne zone agricole) et, d’autre part, les surfaces identifiées comme des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Concrètement, les documents d’urbanisme doivent, depuis 2021, prévoir l’objectif de réduction de 50% de consommation des ENAF, lequel est un « objectif potentiel futur planifié » en se basant sur la consommation d’espace effective passée.
En plus de devoir insérer des objectifs chiffrés de réduction de la consommation d’ENAF, les collectivités doivent présenter un rapport triennal sur l’artificialisation de sols sur leurs territoires (premier rapport théorique attendu en 2024) – Article L. 2231-1 du Code général des collectivités territoriales.
Ce rapport doit faire l’objet d’une délibération du conseil municipal ou du conseil communautaire.
L’ensemble des rapports sont ensuite transmis sur le portail national de l’artificialisation des sols ainsi qu’aux différents observatoires locaux (Observatoires locaux de l’habitat et du foncier). Ces observatoires doivent obligatoirement être créés dans les 3 ans qui suive l’instauration d’un plan local de l’habitat. Si le territoire n’est pas couvert par un tel plan, le Décret du 12 octobre 2022 permet aux collectivités qui sont dans l’incapacité de mettre en place ce dispositif de conclure une convention avec un EPCI proche compétent en matière de PLH.
L’ensemble des données ainsi acquises pourront également être complétées par celles de l’Occupation du sol à grande échelle (OCSGE), gérée par l’institut national de l’information géographique et forestière.
L’objectif global est donc de débuter, depuis 2021, un recensement exhaustif des données nationales et territoriales permettant de mesurer à une échelle infra-parcellaire le flux et le stock d’artificialisation des sols et de disposer d’informations précises sur leur occupation et usage.
La couverture complète du territoire par les données de l’OCSGE était prévue pour l’année 2024 mais le déploiement s’avère totalement incomplet encore.
(https://artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/cartographie-artificialisation).
S’agissant de la seconde période, dite « finale », débutant donc en 2031, la réduction de la consommation des ENAF laisse sa place à la mise en œuvre concrète de l’objectif zéro artificialisation nette des sols.
Cet objectif, afin de faire l’objet d’une déclination aux différentes échelles territoriales (régional – SRADDET, bassin de vie – SCOT et enfin local – PLU), sera détaillé dans chaque document par le mécanisme d’une transposition en cascade, d’un document supérieur aux autres documents.
Les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ont intégré cette trajectoire en 2023.
Les objectifs décennaux qui en découlent devront ensuite être incorporés dans les schémas de cohérence territoriaux (SCOT) d’ici le 22 février 2027 et dans les PLU d’ici le 22 février 2028 (Loi dite « ZAN » du 20 juillet 2023 ayant modifié les dates initiales prévues en 2026 et en 2027 ainsi que la circulaire du 31 janvier 2024 relative à la mise en œuvre de la réforme vers la zéro artificialisation nette des sols).
👮♂️Si, à compter de ces dates, les documents n’ont pas intégré les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, aucune autorisation d’urbanisme ne pourra être délivrée dans les zones à urbaniser (notamment).
Conséquence de cette intégration progressive des objectifs « ZAN » : il n’est pas encore possible de connaitre la nature des obligations que contiendront les SCOT et surtout les PLU, seuls documents directement opposables aux autorisations d’urbanisme.
🛑Point de vigilance : L’article L. 131-6 du Code de l’urbanisme dispose qu’en l’absence de SCOT opposable, les PLU doivent être directement compatibles avec le SRADDET opposable (Pour consulter les objectifs nationaux transposés dans les SRADDET, voir article R. 4251-3 du Code général des collectivités territoriales).
🔎A titre, d’illustration, a été récemment jugé qu’un PLU, en l’absence de SCOT, devait effectivement transposer directement les objectifs insérés dans les documents régionaux (Tribunal administratif de Dijon, 1ère chambre, 19 septembre 2024, n° 2103121). Le TA de Dijon a toutefois considéré que l’objectif ZAN inséré dans le SRADDET opposable était « un objectif à long terme » n’empêchant pas de modifier le zonage de deux parcelles d’une zone Agricole à une zone Urbaine, « la réalisation de l’objectif ZAN s’appréciant à l’échelle de l’ensemble du territoire de la commune ».
Concrètement, d’ici 2031, le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées sera évalué au regard des catégories listées par la nomenclature annexée à l’article R. 101-1 du code de l’urbanisme :
Les surfaces seront qualifiées dans ces catégories selon l’occupation effective du sol observée et non selon le zonage du PLU ou de la carte communale. L’occupation effective sera mesurée à l’échelle de polygones dont la surface sera définie en fonction de seuils de référence ci-dessous.
🛑Attention : La notice explicative du décret précise que la nomenclature n’a pas non plus vocation à s’appliquer au niveau d’un projet, pour lequel l’artificialisation induite est appréciée directement au regard de l’altération durable des fonctions écologiques ainsi que du potentiel agronomique du sol.
II – Quel avenir pour la lutte contre le réchauffement climatique ?
Les assouplissements à la Loi climat et résilience de 2021 ne se sont pas fait attendre, et pour cause, les « premiers de cordés », à savoir les collectivités locales, n’étaient absolument pas préparées à l’application concrète des immenses objectifs de cette loi ainsi qu’à ses conséquences non moins immenses.
Le premier assouplissement, résultant de la Loi du 20 juillet 2023, a été (notamment) de décaler la date à laquelle la transposition dans les SCOT et les PLU devait être effectuée. Cette loi a également permis d’exempter de la comptabilisation régionale ou locale la mise en place des projets d’envergure nationale ou européenne (PENE), lesquels ne seront comptabilisés qu’au niveau national.
Était également créée une commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols chargée d’étudier la conformité des projets de développement des collectivités avec la loi de 2021 (Voir, pour la mise en œuvre de cette commission, https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000048465959).
La seconde phase d’assouplissement résulte de la circulaire du 31 janvier 2024, laquelle a autorisé un dépassement de 20% par rapport à l’enveloppe d’artificialisation des sols imposée par la loi de 2021.
Si ces assouplissements « de fonds » sont notables, et peuvent préjuger de l’avenir de plus en plus libéral qui attend la lutte contre le réchauffement climatique, c’est surtout le besoin d’accompagnement, d’aide et de pédagogie qui transparait dans les différentes normes et rapports de ces dernières années.
En effet, et comme le synthétise le rapport d’information du Sénat d’octobre 2024, l’application de la Loi climat et résilience résulte « d’une méthode arithmétique, technocratique, sans étude d’impact, sans prise en compte des réalités et des dynamiques locales et qui, de surcroît, est indifférente à la qualité des sols » (https://www.senat.fr/rap/r24-019/r24-019_mono.html).
C’est la raison pour laquelle la circulaire de janvier 2024 a insisté sur la mise en place de plusieurs dispositifs d’accompagnement des collectivités territoriales (fonds vert, mise en ligne de fascicules pour faciliter la mise en œuvre du ZAN…) ou encore sur la désignation d’un chef de projet au sein de chaque service déconcentré de l’Etat afin d’accompagner les collectivités.
🔎Ce besoin d’assistance et d’accompagnement des collectivités est d’autant plus important que la fédération des SCOT a estimé que fin 2024 seulement 40% des SCOT et 27% des PLU étaient en cours de révision pour transposer les objectifs de la Loi ZAN (https://fedescot.org/publications/etudes).
L’immense défis de lutter contre le réchauffement climatique avec l’inextricable complexité de la mise en œuvre du niveau local d’une loi « technocratique » a conduit le Sénat a constitué un groupe de travail afin de s’interroger sur l’avenir de l’objectif ZAN.
Le rapport d’information d’octobre 2024 résulte de la contribution de plus de 70 acteurs « qui font le ZAN », allant des élus locaux, des représentants de l’Etat, des opérateurs économiques, associatifs ou encore d’urbanistes et d’universitaires.
Si la nécessité de sobriété foncière et la lutte contre le réchauffement climatique fait consensus, les nombreux blocages relevés dans l’ensemble des contributions et des tables rondes ne semblent pouvoir être résorbés, à lire le rapport d’information, qu’au détour de nouvelles « évolutions législatives et réglementaires ».
En d’autres termes, les objectifs actuels et la méthodologie avec laquelle ils doivent être mis en œuvre ont du plomb dans l’aile, sans pour autant que l’ambition première de la loi ne soit remise en cause (à tout le moins en apparence, remettre en cause les objectifs afférents à une ambition revient, bien souvent, à remettre en cause l’ambition elle-même).
La notion même « d’artificialisation » est remise en cause, à tout le moins dans son approche, laquelle « apparaît binaire et donc sans nuance ». Il s’agit, à lire le rapport, « d’une approche réductrice qui ne permet pas de prendre en compte la diversité des qualités et des propriétés des sols et, partant, leur capacité à rendre des services écosystémiques et leurs potentiels agronomiques ».
Le rapport d’information souhaiterait une approche fondée sur la qualité des sols, tel que le graphique joint au rapport le suggère :
Sont également critiquées les notions de « désartificialisation » et de « renaturation des sols », lesquels sont utilisées dans les lois successives relatives à l’objectif ZAN comme des compensations aisées d’une artificialisation des sols.
Le rapport note à ce titre « Lorsqu’on sait qu’il faut au moins 200 ans pour former un centimètre de sol, on mesure à quel point la notion de désartificialisation est trompeuse, laissant penser à tort que la destruction et la dégradation des sols induites par leur artificialisation est réversible : Un sol désartificialisé recouvrera certes sa perméabilité et apportera à nouveau des bénéfices pour la biodiversité, mais ne retrouvera ses qualités agronomiques et écologiques qu’au terme d’un très long processus ».
Quelles seraient alors les solutions pour permettre à la fois aux objectifs premiers de la loi climat et résilience de ne pas perdre leurs grandes ambitions et, à la fois, de leurs permettre d’être réellement appliqués de manière concrètes et intelligibles ?
Le groupe de suivi du Sénat propose une action en deux temps : Pour la période 2021-2031, un statut quo, c’est-à-dire un maintien des règles actuelles avec un renforcement de l’accompagnement des collectivités en financement et en ingénierie et pour la période postérieure à 2031, « dessiner une trajectoire de réduction de l’artificialisation et des modalités de mise en œuvre soutenables élaborées non plus depuis le sommet de l’Etat mais depuis les territoires ».
Si le rapport préconise, pour la période transitoire, d’exempter du décompte de l’artificialisation jusqu’en 2031 l’emprise foncière de l’ensemble des implantations industrielles (lesquelles ne représentent que 4% des surfaces artificialisées selon le même rapport) ainsi que les constructions nouvelles de logements sociaux, c’est donc surtout pour la période postérieure à 2031 que les modifications seront les plus ambitieuses.
Est à ce titre évoqué, « comme seule manière de prendre réellement en compte les besoins des territoires », de « substituer à la logique de mise en œuvre centralisatrice et surplombante actuellement à l’œuvre une démarche ascendante, en invitant chaque collectivité à planifier son développement territorial « sous contrainte ZAN » en justifiant les besoins en foncier nécessaires à son développement et son dynamisme, sans enveloppe limitative préétablie ».
Le rapport évoque également la possibilité de repousser une nouvelle fois le calendrier de transposition de la Loi dans les documents d’urbanisme et même de repousser la fin de la période de référence « afin d’atteindre les objectifs de réduction de l’artificialisation ».
Le principe de réalité tend ici à imposer une conclusion évidente : Si cette proposition était retenue, l’ambition « Zéro artificialisation des sols » n’existera tout simplement plus, lui étant préféré des objectifs différenciés selon les particularismes locaux.
Tel est, en tout cas, le sens de la conclusion du rapport d’information du Sénat :
« Dès lors, comment concilier sobriété foncière, développement territorial, protection des sols, préservation de la biodiversité et des activités agricoles ? Le groupe de suivi estime qu’il ne pourra pas faire l’économie de cette question : le vote de l’article 191 de la loi Climat-résilience n’a-t-il pas cruellement manqué de concertation avec les élus locaux ? Ne faudrait-il pas, plutôt qu’un objectif chiffré à la fois contraignant et illusoire, réaffirmer un objectif général de sobriété foncière ambitieux mais moins coercitif, et orienter en ce sens les choix d’aménagement du territoire et d’urbanisme, grâce à des outils financiers, fiscaux et juridiques permettant d’atteindre cet objectif sans sacrifier les autres priorités de l’action publique locale ? ».
La réponse sera apportée par l’examen de la loi dite « TRACE (Trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux) » en mars 2025 au Sénat. Ce texte aura pour ambition de réviser en profondeur, en reprenant les conclusions du rapport d’information, les objectifs actuels de lutte contre l’artificialisation des sols, en substituant au dispositif du zéro artificialisation nette une approche plus flexible et concertée avec les collectivitées.
Si la lutte contre les effets du changement climatique tâtonne, le changement climatique, lui, continue imperturbablement d’avancer.
Le cabinet IB avocats demeure à votre entière disposition pour vous assister dans le suivi et la mise en œuvre de la loi climat et résilience et pour vous proposer toutes formations en rapport avec cette loi.
